В современном отечественном законодательстве термин «чрезвычайный правовой режим» в чистом виде не употребляется, хотя применяется множество созвучных ему определений, - например, «чрезвычайное положение», «особый правовой режим», «режим чрезвычайной ситуации» и т.д. Весьма трудно встретить использование этого термина и в качестве элемента понятийного аппарата какого-либо отраслевого направления отечественной юридической науки. Более того, как в общей теории права, так и в специальных юридических науках отсутствует единый подход к пониманию общих, родовых по отношению к рассматриваемому, терминов: «режим», «правовой режим». В этой связи представляется необходимым рассмотреть отдельно то содержание, которое вкладывается авторами в данную категорию для целей настоящего исследования. В основных законах (конституциях) всех современных государств в качестве их приоритетной обязанности закреплены признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а также приведен непосредственный перечень самих прав и свобод. В соответствии с этим, в условиях отсутствия угрозы для целостности государства, жизни и здоровья находящихся на его территории людей, посредством правового регулирования устанавливается такой распорядок существования и деятельности всех государственных и общественных органов и структур (по другому - правовой режим), при котором как минимум каждое из оговоренных прав и свобод человека и гражданина может быть реализовано без каких-либо ограничений. Однако в жизни любой страны, возможно, возникают различного рода экстремальные ситуации, конфликты, катастрофы, волнения, нападения и т.д. представляющие опасность для большого числа людей и угрожающие конституционному порядку либо самому ее существованию, предотвратить, пресечь либо смягчить осуществление которых, при помощи обычных форм и методов государственной деятельности не представляется возможным. Поэтому для таких случаев на правовом (в первую очередь - конституционно-правовом уровне за государством оставлена возможность временно устанавливать чрезвычайный порядок функционирования общества посредством концентрации (перераспределения) власти, ограничения прав и свобод граждан, прав организаций, возложением на них дополнительных обязанностей. Причем регулирование такого порядка не судебными прецедентами или подзаконными актами, а именно законодательными актами, на наш взгляд, вполне справедливо рассматривается в качестве важнейшего признака достаточно высокого уровня политико-правового развития общества в целом и степени защищенности прав и свобод граждан в частности. Учитывая вышеизложенное, под чрезвычайным правовым режимоммы понимаем особый, допускающий возможность ограничения некоторых конституционных прав и свобод граждан, прав организаций, а также возложения на них дополнительных обязанностей, распорядок существования и деятельности государственных и общественных органов и структур, который посредством правового регулирования устанавливается государством в связи с возникновением и для целей защиты от угрозы его целостности, либо жизни и безопасности проживающих на его территории людей. Необходимо отметить, что понятие приведенного выше определения чрезвычайного правового режима является общим, собирательным по отношению к понятиям, применяемым в различных современных отечественных научно-правовых отраслях. Дело в том, что, как правило, подлежат изолированному рассмотрению либо элементы правового режима, устанавливаемого при введении чрезвычайного положения, либо элементы правового режима, устанавливаемого при введении военного положения. Это обстоятельство обусловлено, прежде всего, строгим разграничением оснований и процедур введения военного и чрезвычайного положений непосредственно в Основном законе нашей страны - Конституции Российской Федерации, и в соответствующих специальных конституционных законах. Вполне естественно, что и объем понятий, используемых в таких случаях для определения особого (чрезвычайного) правового режима, ограничивается рамками изучаемой проблематики. Законодательство целого ряда стран, в том числе и России, допускает возможность введения чрезвычайного положения не только в пределах всего государства, но и на территории какой-то отдельной его части. Между тем, согласно ч. 1 ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г., а также ч. 1 ст. 15 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ст. 30 Европейской социальной хартии 1961 г., основанием для объявления чрезвычайного положения в государствах, участвующих в указанных международных соглашениях, может быть исключительно «угроза жизни
нации», а не какой-то территории, на которой проживает пусть и значительная часть общества. Видный специалист в области международного права, эксперт Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека) Эрика-Ирен А. Даес подтверждает: «Чрезвычайное положение должно быть общенациональным по своему характеру ... В противном случае оно не будет соответствовать смыслу ч. 1 ст. 4 Пакта». Специальный докладчик ООН Николь Кестье (Франция) расшифровывает понятие «угроза существованию нации» как «угроза организованному существованию общества, составляющему основу государства, идет ли речь о физической целостности населения, территориальной целостности или функционировании государственных и общественных институтов». Наиболее детальное толкование понятия «публичное чрезвычайное положение, угрожающее жизни нации» содержится в так называемых Сиракузских принципах, сформулированных группой из 31 видного эксперта в области международного права из 17 стран мира, собравшихся весной 1984 г. в Сиракузах (Сицилия) на семинар, посвященный проблемам ограничения и отступлений от положений, Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.
Принцип 19 определяет угрозу жизни нации» как:
- «касающуюся всего населения и всей или части территории государства»;
- «угрожающую физической целостности
(integrity) населения, политической независимости или территориальной целостности государства либо существованию или нормальному функционированию институтов, необходимых для обеспечения и защиты прав, признанных в Пакте о гражданских и политических правах». Особо оговаривается, что «внутренние конфликты и беспорядки, которые не представляют серьезной и неизбежной угрозы жизни нации, не могут считаться основанием для отступлений, предусмотренных статьей 4 Пакта» (принцип 40).Согласно предпринятому под эгидой ООН в середине 60-х г. XX столетия обзору конституций 36 стран мира, выделяется семь групп таких обстоятельств называемых еще основаниями для введения чрезвычайных режимов):
- внешняя (международный конфликт, война, вторжение извне, оборона либо обеспечение безопасности государства в целом или какой-то его части);
- гражданская война, восстание, «подрывные действия революционных элементов»;
- нарушение мира, публичного порядка или спокойствия;
- угроза конституционному строю;
- стихийные бедствия;
- угроза экономической жизни страны или каких-то ее частей;
- нарушение функционирования жизненно важных отраслей экономики или общественных служб.
Очевидным объединяющим признаком для всех перечисленных оснований является наличие возникшей под влиянием внутренних или внешних факторов возможности причинения ущерба государственному суверенитету, конституционному строю, территориальной целостности, общественной безопасности, нормальному функционированию государственных и общественных институтов, жизни и здоровью населения страны, - т.е. внешней или внутренней угрозы. Поэтому, в зависимости от характера очага возникающей угрозы(извне или изнутри), все виды чрезвычайных правовых режимов любого государства можно разделить, соответственно, на две большие группы:
- Чрезвычайные правовые режимы, вводимые при наличии опасности причинения вреда со стороны другого (или других) государства (вооруженная агрессия, экономическое давление, санкции и др.);
- Чрезвычайные правовые режимы, вводимые при наличии угрозы внутреннего характера (природный, социальный, техногенный и др. факторы).
Значение выделения видов чрезвычайного правового режима состоит в том, что оно требует точного и достаточно подробного освещения основополагающих его (режима) элементов, к каковым, на наш взгляд, следует отнести:
- законодательство, регламентирующее чрезвычайный правовой режим;
- основания для введения, продления и прекращения чрезвычайного правового режима;
- процедура введения, продления и прекращения чрезвычайного правового режима;
- последствия введения чрезвычайного правового режима (чрезвычайные меры и временные ограничения, применяемые при его введении;
- изменение в распределении и осуществлении властных функций;
- гарантии прав граждан, юридических лиц, а также ответственность за неисполнение правовых предписаний в условиях чрезвычайного правового режима и т.д.
Однако, учитывая большое разнообразие подходов к рассматриваемом у институту в том или ином государстве, в рамках сравнительно-правового исследования установить классификационные группы, с условием четкого определения в них каких-либо универсальных видов чрезвычайного правового режима (за исключением, пожалуй, уже представленных выше), представляется крайне сложной задачей. В этой связи мы не будем останавливаться на подробной систематизации различных видов (подвидов) чрезвычайного правового режима отдельно - это будет сделано поэтапно, в процессе последующего детального рассмотрения каждого из его стержневых (указанных выше) элементов. Современное международное право и, в частности, международные конвенции в области прав человека признают возможность временных ограничений гражданских прав и свобод в случае возникновения исключительных обстоятельств. «При угрозе его безопасности, особенно в периоды войн или чрезвычайного положения, государство может принимать меры, ограничивающие определенные права и свободы». Так, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах1966 г., «во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется», государства-участники могут «принимать меры и отступление от своих обязательств по настоящему Пакту» (ч. 1 ст. 4).«Следует признать однако, - указывает член Европейской Комиссии по правам человека Дж.Э.С. Фосетт, - что часто именно эти отступления ведут к нарушению прав человека. Международный пакт 1966 г. поэтому жестко регламентирует границы таких отступлений. Во-первых, они должны соответствовать «остроте положения», во-вторых, не могут быть несовместимыми с другими обязательствами государств по международному праву и, в-третьих, не должны влечь за собой дискриминации на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального положения (ч. 1 ст. 4).Особо оговаривается (ч. 2 ст. 4), что введение чрезвычайного положения не может служить основанием для каких-либо отступлений от норм Пакта, гарантирующих право на жизнь (ст. 6), запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство человека обращения. Конституционное регламентирование чрезвычайного правового режима в России характеризуется следующими положениями:- часть 3 статьи 55 устанавливает общие правила возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина (права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства);- части 1, 2 статьи 56 допускают, при наличии обстоятельств и в порядке, установленных специальным федеральным конституционным законом, введение «чрезвычайного положения» на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях «... для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя» отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия;- в части 3 статьи 56 содержится правило, согласно которому не подлежат ограничению в любом случае права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции РФ;- статья 87 (части 2, 3) предусматривает, в случае «агрессии возможность введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения, режим которого определяется специальным федеральным конституционным законом;- статья 87 (часть 2), статья 88, статья 102 (пункт «б», «в» части1) касаются процедурных моментов введения чрезвычайного правового режима (чрезвычайного либо военного положения), и устанавливают, что его уполномочен вводить Президент Российской Федерации с условием последующего незамедлительного сообщения об этом Федеральному собранию и утверждения Советом Федерации;- часть 5 статьи 109 определяет дополнительную гарантию сохранения баланса властей, согласно которой Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения. Конституционные основы института чрезвычайного правового режима получили свое развитие в соответствующих федеральных конституционных законах («О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О Правительстве Российской Федерации», «О Президенте Российской Федерации» и др.) и федеральных законах («Об обороне», «О безопасности», «О гражданской обороне», «О борьбе с терроризмом», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и др.).После распада СССР в Российской Федерации неоднократно приходилось прибегать к помощи чрезвычайного правового режима, поэтому имеется и соответствующий массив подзаконных правовых актов, которые, однако, в большинстве своем были приняты до принятия и вступления в силу законов о военном и чрезвычайном положении, являющихся, безусловно, системообразующими для изучаемого института. В классификаторе правовых актов, принятом Указом Президента РФ от15 марта 2000 г. № 511, нормы чрезвычайного законодательства расположились по разделам «Оборона» (включает в себя 13 блоков, среди которых организация обороны; управление обороной; мобилизационная подготовка; состояние войны; военное положение и т.д.) и «Безопасность и охрана правопорядка» (включает в себя 8 блоков, в том числе: общие положения; силы обеспечения безопасности; безопасность государства (охрана государственной границы, чрезвычайное положение и др.); безопасность общества; безопасность личности; средства обеспечения безопасности и т.д.).Анализ перечисленных выше конституционных позиций, а также другого законодательства о чрезвычайном правовом режиме позволяет утверждать, что в России существуют только два его вида: чрезвычайное или военное положение.
Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, должностных лиц общественных объединений, допускающий установленные этим Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ч.1 ст. 1 Закона «О чрезвычайном положении»).Чрезвычайное положение является временной мерой и может применяться в исключительных случаях, связанных с о6стоятельствами внутреннего для государства характера для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 1 Закона «О чрезвычайном положении»).В этом заключается основное его отличие от режима военного положения, который применяется в исключительных случаях, связанных только с обстоятельствами внешнего характера -необходимостью отражения агрессии против Российской Федерации или предотвращения непосредственной угрозы агрессии. Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии (п. 1 ст. 1 Закона «О военном положении»).В этой связи необходимо отметить, что исследователями в области административного права, наряду с военным и чрезвычайным положениями, как правило, выделяются и рассматриваются в качестве однопорядковых и другие виды правовых режимов. Например, режим «территории проведения контртеррористической операции» или режим «особого положения» и т.д. Действительно, по некоторым позициям внешнее проявление этих административно-правовых режимов может быть весьма схожим с чрезвычайным правовым режимом (особенно по возможности ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина и прав организаций), однако они явно «не дотягивают» до обладания всем комплексом существенных и характерных только для него признаков (например, для данного случая интересными представляются такие признаки, как территория действия правового режима, а также возможность перераспределения власти). Поэтому ставить в один ряд с военным или чрезвычайным положением какие-либо иные, отличные по сути, «особые» правовые режимы, по нашему мнению нельзя. «Угроза»- «возможная опасность» (см.: Ожегов СМ. Словарь русского языка М., С. 983С. 733) или «намерение нанести физический, материальный и иной вред общественным или личным интересам» (см.: Большой энциклопедический словарь М, 2000 С. 1242).